Serie «Wer steuert die Polizei?» · Teil 1 von 5
Der Preis der Öffnung
Wer eine Polizei führt, kennt diesen Moment. Die Öffentlichkeit ist beunruhigt, die Politik verlangt ein sichtbares Zeichen – und die Sache selbst rät zu etwas anderem. Beide Seiten haben recht. Die Spannung, die daraus entsteht, fühlt sich an wie ein persönliches Dilemma. Sie ist keins. Sie ist der Preis einer Öffnung, die vor Jahrzehnten begann.
Ein Platz gilt als unsicher, eine Deliktserie beunruhigt ein Quartier, ein Vorfall macht Schlagzeilen. Von aussen, von der politischen Führung, kommt eine klare Erwartung: Man möge handeln, sichtbar, jetzt. Ein Schwerpunkt, eine Kampagne, mehr Präsenz. Von innen, aus der fachlichen Logik der Organisation, kommt ein Einwand: Die Mittel sind begrenzt, die Wirkung des Verlangten ist zweifelhaft, und was hier gebunden wird, fehlt anderswo. Die Führungskraft steht dazwischen und soll beides bedienen. Sie kann es nicht.
Zwei Rationalitäten, die aneinander vorbeireden
Der Public-Management-Forschung ist diese Reibung vertraut. „Was politisch rational ist, kann auf das Management irrational wirken“, schreiben Kuno Schedler und Isabella Proeller (2011): „Wo das Management Sachentscheide fällt, ist die Politik auf Mehrheiten angewiesen, um ihre Anliegen durchsetzen zu können.“ Zwei legitime Vernunftformen, die sich am selben Gegenstand stossen. Die eine fragt: Was bringt Zustimmung, was beruhigt die Öffentlichkeit? Die andere fragt: Was wirkt, und zu welchem Preis?
Wie konkret das wird, zeigt eine empirische Studie zum strategischen Management Schweizer Polizeikorps (Blaser und Willi, 2013). Für ein einzelnes Korps sind darin zwei Fälle dokumentiert. Im ersten stellte eine parlamentarische Kommission eine tiefe Aufklärungsquote fest; die politische Führung machte daraufhin ein bestimmtes Deliktfeld zum strategischen Ziel – gegen die ausdrücklichen fachlichen Bedenken der Polizei, die das Verhältnis von eingesetzten Mitteln zu erwartbarer Wirkung für schlecht hielt. Im zweiten erzwang ein neuer politischer Schwerpunkt, Personal von der einen in die andere Aufgabe zu verschieben – worauf die Ziele im geräumten Bereich teilweise nicht mehr erreicht wurden. Kein Fehlverhalten, keine schuldige Person: Die Logik selbst erzeugt den Konflikt.
Und genau darin liegt die erste, unbequeme Einsicht: Wer diese Spannung erlebt, liest sie fast zwangsläufig als eigenes Versagen – als Führungsschwäche, als Unfähigkeit, „beide Seiten zusammenzubringen“. Sie ist aber keine Frage der Person. Sie sitzt in der Architektur des Verhältnisses selbst.
Das Ende des Königreichs
Warum ist das so? Weil sich die Polizei verändert hat – und zwar in eine Richtung, die niemand rückgängig machen möchte.
Lange war die Polizei etwas, das man mit einem harten Bild beschreiben kann: ein Königreich. Eine Organisation, die ihr Wissen als Macht behandelte, deren Innenleben nach aussen geschlossen blieb und in die sich die Politik kaum einmischte. Idealtypisch – in einer Unterscheidung, die ich in der Aus- und Weiterbildung von Kadern verwende – nennt man das die Staatspolizei: auf den Schutz des Staates ausgerichtet, hierarchisch, nach innen gewandt. Der Wiener Soziologe Roland Girtler, der Mitte der 1970er-Jahre eine Polizei von innen beobachtete, fand eine Organisation, deren eigentliche Währung nicht das Gesetz war, sondern der „Erfolg“ – die Aufklärungsquote, die Festnahme, der Tagesbericht. Über diese Währung verfügte die Organisation selbst; sie war ihr Prestige, ihre Karrierelogik, ihre Ehre.
Diese Polizei gibt es so nicht mehr, und das ist gut. An ihre Stelle tritt ein Leitbild, das die Polizei selbst seit den späten 1980er-Jahren für sich reklamiert – die Bürgerpolizei, wie es in der Reformsprache heisst. Sie versteht sich als Dienst am Bürger statt als Arm des Staates, sie sucht das Gespräch, sie akzeptiert Kritik und demokratische Kontrolle. Wo die Staatspolizei die Politik draussen hielt, lässt die Bürgerpolizei sie herein – bis hinunter, so könnte man zugespitzt sagen, zur Basis. Das ist der Fortschritt: mehr Nähe, mehr Rechenschaft, weniger Abschottung.
Hier liegt das Paradox, um das diese Serie kreist. Genau dieser Fortschritt hat die Polizei politisch steuerbar gemacht. Die Öffnung zur Gesellschaft war zugleich die Öffnung für den politischen Zugriff. Man kann kein durchlässiges Haus bauen und sich wundern, dass der Wind hereinweht. Die Demokratisierung der Polizei – ihre Entmilitarisierung, ihr Weg vom geschlossenen Korps zur dienstleistenden Organisation – hat die Tür geöffnet, durch die nun auch die Kennzahl, der Schwerpunkt, die Kampagne eintreten. Die Spannung zwischen politischer Erwartung und fachlicher Wirkung ist nicht das Zeichen eines Fehlers. Sie ist der Preis der Öffnung.
Und sie ist nicht einmal neu – nur anders verteilt. Der „Erfolg“, den Girtler 1976 bei der Wiener Polizei als interne Währung vorfand, hat bis heute seine Entsprechung: Aufklärungsquoten, Fallzahlen, messbare Wirkung. Was sich verschoben hat, ist nicht die Grösse, sondern die Verfügungsgewalt über sie. Früher gehörte sie der Organisation. Heute wird sie von aussen gesetzt.
Die eigentliche Frage
Wenn die Öffnung unumkehrbar ist – und sein soll, denn niemand will das Königreich zurück –, dann ist die naheliegende Streitfrage die falsche. Es geht nicht um mehr oder weniger politische Steuerung. Die Polizei ist eine öffentliche Organisation in einem demokratischen Staat; sie muss politisch geführt werden. Die eigentliche Frage ist schwieriger:
Wie steuert man eine Organisation, die sich nicht durchsteuern lässt wie eine Maschine – ohne sie zu beschädigen?
Denn das ist die zweite unbequeme Einsicht, der die folgenden Beiträge nachgehen: Die Polizei nimmt politische Vorgaben nicht einfach auf wie ein Gerät einen Befehl. Sie verarbeitet sie nach ihrer eigenen Logik – manchmal so, dass die Weisung formal gilt, aber die Praxis kaum berührt. Wer das ignoriert, steuert ins Leere und wundert sich, dass „der Kulturwandel hinkt“.
Ein ehrliches Wort zur Grundlage: Belastbare Forschung zur politischen Steuerung gerade der Schweizer Polizei ist dünn. Wir bewegen uns hier auf einer Lücke, die wir bearbeiten, nicht auf gesichertem Boden – und diese Serie wird an mehreren Stellen sagen müssen, wo die Evidenz trägt und wo sie eine begründete Vermutung bleibt. Das ist keine Schwäche des Themas, sondern seine eigentliche Aufgabe.
Warum das für die Führung zählt
Für wen ist das mehr als eine akademische Beobachtung? Für alle, die an dieser Naht arbeiten – in der Führung, in der Ausbildung, in der Politik selbst.
Denn die erste praktische Konsequenz ist eine Entlastung. Wer die Spannung als strukturell erkennt, hört auf, sie als persönliches Scheitern zu verbuchen. Die Naht zwischen politischer Erwartung und fachlicher Wirkung ist nicht der Störfall im Betrieb – sie ist der eigentliche Arbeitsort der Führung. Und wer an ihr arbeitet, merkt schnell, dass die beiden reflexhaften Antworten – „mehr Kontrolle“ auf der einen, „mehr Autonomie“ auf der anderen Seite – beide danebengreifen.
Was stattdessen trägt, hat mit dem Instrument zu tun, mit dem die Politik heute steuert: der Kennzahl. Ihr, und ihrer eigentümlichen Wirkung auf eine Organisation, die den „Erfolg“ schon lange kannte, bevor die Politik ihn zu ihrer Sache machte, gilt der nächste Beitrag.
Dies ist der Auftakt der Serie «Wer steuert die Polizei?» – Teil der Denkanstösse zu Polizei im Wandel. Verwandt: Vom Staats- zum Bürgerpolizei-Modell.