Serie «Wer steuert die Polizei?» · Teil 2 von 5
Die Sprache der Kennzahlen
Am Ende des ersten Beitrags stand ein Werkzeug: die Kennzahl. Sie wirkt neutral – eine Zahl misst, was ist. Doch keine Zahl ist unschuldig. Wer eine Polizei über Kennzahlen steuert, trifft eine Annahme darüber, was Polizeiarbeit überhaupt ist. Und er greift nach etwas, das der Polizei lange allein gehörte.
Als in den 1990er-Jahren das New Public Management in die Schweizer Verwaltungen einzog, brachte es eine einfache, bestechende Idee mit: Nicht mehr die eingesetzten Mittel sollten zählen, sondern die erzielten Leistungen und Wirkungen. „Nicht mehr die zur Verfügung stehenden Produktionsmittel, sondern die erbrachten Leistungen (Produkte) oder auch die durch die Leistungen erreichten Wirkungen sollen Diskussionspunkt und Ausrichtungsmassstab des Verwaltungshandelns werden“, heisst es bei Schedler und Proeller. Statt zu fragen, wie viele Stellen die Polizei hat, fragt man, was sie damit erreicht. Das klingt vernünftig. Es ist auch vernünftig. Nur reicht es nicht.
Von der Mittelfrage zur Wirkungsfrage
Die Verschiebung kam nicht über Nacht und nicht überall gleich. Eine empirische Erhebung bei den Schweizer Polizeikorps (Blaser und Willi, 2013) zeichnet den Weg nach: 1997 arbeitete gesamtschweizerisch ein einziges Korps mit einer eigentlichen Produktsteuerung; bis 2013 verfügten acht von sechsundzwanzig über einen Leistungsvertrag, zwölf über ein Produktgruppenbudget, dreizehn über eine Kostenrechnung. Die Sprache der Betriebswirtschaft war in der Polizei angekommen.
Wie diese Steuerung im Detail funktioniert, lässt sich an einem einzelnen, weit entwickelten Korps nachzeichnen: Ein Regierungsrat gibt ein Sicherheitsleitbild vor; daraus wird ein Aufgaben- und Finanzplan, der Leistungen und Geld verbindet; die Polizei übersetzt die politischen Ziele in Soll-Kennzahlen und meldet monatlich über ein Management-Informationssystem, wie weit sie sie erreicht. Das ist die Kaskade, durch die politische Erwartung in messbare Vorgaben gerinnt – Schritt für Schritt, von oben nach unten. Man sieht ihr die Vernunft an. Und man sieht ihr nicht an, was sie mit der Organisation macht, in die sie eindringt.
Die enteignete Währung
Denn hier ist die Pointe, die man leicht übersieht: New Public Management hat den „Erfolg“ nicht erfunden.
Der Wiener Soziologe Roland Girtler, der Mitte der 1970er-Jahre eine Polizei von innen beobachtete, beschrieb eine Organisation, deren eigentliche Währung nie das Gesetz war, sondern eben der Erfolg – die Aufklärungsquote, die Festnahme, der Tagesbericht. An dieser Grösse hingen Ansehen, Karriere, Selbstwert. „Ansehen und Status der Polizei in der Öffentlichkeit“, zitiert Girtler den Polizeisoziologen Brusten, „hängen u. a. vom Erfolg ab, das heisst von der demonstrierbaren Effizienz ihrer Tätigkeit, in der Regel also von der Rate der aufgeklärten Delikte.“ Der Satz stammt aus dem Jahr 1971 – ein Vierteljahrhundert vor dem ersten Leistungsauftrag.
Die Aufklärungsquote war also längst da, als das New Public Management kam. Sie war nur etwas anderes: eine Grösse, über die die Organisation selbst verfügte – unter Kollegen verhandelt, an eigener Erfahrung gemessen, Teil ihrer Ehre. Was New Public Management tut, ist deshalb nicht, die Erfolgsmessung einzuführen. Es ist, sie zu enteignen. Dieselbe Zahl – aber jetzt von aussen gesetzt, politisch definiert, monatlich rapportiert, an Budgets geknüpft. Die Grösse bleibt; die Verfügungsgewalt über sie wandert. Was der Organisation gehörte, gehört nun der Steuerung.
Das ist die eigentliche Kränkung – und sie erklärt mehr als der blosse Umstand, dass jemand „von aussen dreinredet“. Es geht um Deutungshoheit. Wer bestimmt, was als Erfolg gilt? Früher die Polizei, aus ihrer Erfahrung heraus. Heute eine politisch gesetzte Kennzahl, aus einer anderen Logik – der des Rechnens. Und mit der Deutungshoheit über den Erfolg verschiebt sich etwas Grundsätzliches: die Frage, wem die Polizei eigentlich Rechenschaft schuldet.
Was die Enteignung erzeugt
Enteignungen erzeugen Widerstand – nur selten offenen. In der Polizei zeigt er sich als etwas Diffuseres. Beobachtungen aus der deutschen Polizeiforschung – bei Detemple und Pekar – sprechen von einer „nicht unerheblichen Resistenz der Polizei gegenüber Veränderungsprozessen im Allgemeinen und managementorientierten Beweggründen im Besonderen“, von einer „deutlichen Aversion gegen die ‚Sprache des Managements’“. Nicht gegen bessere Arbeit – gegen die Sprache, in der über sie geredet wird.
Wie absurd die enteignete Kennzahl werden kann, wenn sie die eigene Logik vergisst, zeigt ein dokumentiertes Beispiel: Ein Korps brach in der Anfangsphase die Soll-Werte im Verkehrsbereich rein rechnerisch bis auf einzelne Mitarbeitende herunter – worauf Beamte, die kaum je im Verkehrsdienst eingesetzt waren, dennoch durchschnittliche Verkehrs-Soll-Werte erreichen mussten. Die Zahl war korrekt. Sie war nur sinnlos. Sie mass eine Wirklichkeit, die es nicht gab.
Und selbst dort, wo die Steuerung greift, greift sie langsam. Ein Mitglied einer Korpsleitung berichtete, es habe knapp zehn Jahre gedauert, bis der strategische Plan seines Korps seine volle Wirkung entfaltet habe; vorher sei er lange „mehr oder weniger ein Papiertiger“ gewesen. Zehn Jahre – für ein Papier, das die Wirklichkeit umschreiben sollte und von ihr zunächst ignoriert wurde.
Was die Kennzahl nicht misst
Man kann daraus nicht schliessen, Kennzahlen seien schädlich. Eine Polizei ohne jede Wirkungsmessung wäre eine, die sich selbst nicht mehr prüft – das will niemand, am wenigsten diese Serie. Der Punkt ist ein anderer: Die Kennzahl misst, was sich messen lässt, nicht, was wirkt. Und sie trifft auf eine Organisation, die nach ihrer eigenen, gewachsenen Logik funktioniert – einer Logik, die sich nicht dadurch ändert, dass man sie neu vermisst.
Genau diese Logik – die Kultur der Polizei, ihr „Handlungswissen“ unter der Oberfläche der Leitbilder – ist der Grund, warum so viel Steuerung an der Praxis abprallt. Ihr gilt der nächste Beitrag.
Teil 2 der Serie «Wer steuert die Polizei?» – Denkanstösse zu Polizei im Wandel.