Serie «Wer steuert die Polizei?» · Teil 3 von 5
Was sich nicht steuern lässt
Es gibt einen Satz, den man in jeder Verwaltung hört, wenn eine Reform nicht greift: „Der Kulturwandel hinkt.“ Er klingt nach einer Ausrede – als bräuchte es nur mehr Zeit, mehr Druck, mehr Überzeugungsarbeit. Aber vielleicht beschreibt er etwas Genaueres: dass Steuerung an eine Grenze stösst, die keine Frage des Willens ist.
Reformen in der Polizei folgen oft demselben Muster. Ein neues Leitbild wird verabschiedet, eine Strategie verkündet, eine Weisung erlassen. Auf dem Papier ändert sich viel. An der Front, im Streifenwagen, in der Vernehmung, im Umgang mit dem Gegenüber – ändert sich erstaunlich wenig. Nicht aus bösem Willen. Sondern weil das Papier und die Praxis in verschiedenen Welten leben.
Zwei Kulturen, ein Arbeitsbündnis
Der Polizeiforscher Rafael Behr hat für diese Spaltung eine präzise Sprache gefunden. Er unterscheidet zwei Kulturen in derselben Organisation. Die eine ist die offizielle Polizeikultur: nach aussen gerichtet, am Recht orientiert, formuliert in Leitbildern und Grundsätzen. Die andere ist die informelle Polizistenkultur – die cop culture: nach innen gerichtet, an der gefühlten Gerechtigkeit orientiert, kondensiert in Handlungsmustern, die man nicht in einem Leitbild findet, sondern im Kollegenkreis lernt.
Behrs schärfste Formulierung trifft den Kern: „Leitbilder können publiziert werden, leiten aber nicht das polizeiliche Handeln an. Handlungsmuster dagegen leiten das polizeiliche Handeln an, können aber nicht publiziert werden.“ Das ist die ganze Schwierigkeit der Steuerung in zwei Sätzen. Politik und Führung setzen an der Ebene an, die sich verordnen lässt – dem Leitbild. Sie erreichen genau nicht die Ebene, die das Handeln bestimmt – das Handlungsmuster. Und Behr zeigt an der „Bürgerpolizei“-Reform der letzten Jahrzehnte, dass eine Steuerung, die nur die Leitbild-Ebene erreicht, den Graben zur Handlungsebene nicht schliesst, sondern vertiefen kann. (Behrs Befunde beziehen sich primär auf Deutschland; für die Schweiz ist das ein Vergleichsanker, kein direkter Beleg.)
Warum das keine Trägheit ist
Man könnte das für Bequemlichkeit halten – für die bekannte Behäbigkeit grosser Organisationen. Aber es steckt eine tiefere Logik dahinter, und die Systemtheorie hat sie beschrieben.
In Niklas Luhmanns Denken sind soziale Systeme operativ geschlossen: Sie verarbeiten alles, was von aussen kommt, ausschliesslich nach ihren eigenen inneren Regeln. Eine Weisung, ein Gesetz, eine Kennzahl ist aus Sicht der Organisation kein Befehl, der einfach ausgeführt wird, sondern zunächst nur eine Störung, ein Signal – Rauschen, aus dem das System selbst erst macht, was für es zählt. Man kann eine Polizei nicht „durchsteuern“ wie eine Maschine, in die man vorne eine Anweisung gibt und hinten das gewünschte Verhalten erhält. Man kann sie nur irritieren – und was sie aus der Irritation macht, bestimmt sie selbst.
Daraus folgt eine Pointe, die der naiven Steuerungshoffnung direkt widerspricht. Man würde erwarten: Mehr Steuerungsinstrumente, mehr Kennzahlen, mehr Kontrolle bedeuten mehr Anpassung. Luhmann legt das Gegenteil nahe. Mehr Beobachtung von aussen steigert nicht unbedingt die Anpassung des Systems – sie steigert seine Irritierbarkeit. Das System reagiert, aber nach innen: mehr Reporting, mehr Absicherung, mehr Beschäftigung mit sich selbst, ohne dass sich am eigentlichen Ziel viel bewegt. Wer stärker steuert, erzeugt womöglich nicht mehr Wirkung, sondern nur mehr Betrieb. (Die Übertragung dieser allgemeinen Systemtheorie auf die Polizei ist eine Deutung, kein Lehrsatz Luhmanns über die Polizei.)
Ein beunruhigender Verdacht
Hier lohnt ein Blick zurück, der eine offene Frage aufwirft. Als Roland Girtler Mitte der 1970er-Jahre die Wiener Polizei beobachtete, fand er – jedenfalls bei der uniformierten Wache – zwar einen Zusammenhalt unter Kollegen, aber einen eher schwachen, situativen, der sich vor allem aktivierte, wenn jemand von aussen kritisiert wurde. Die dichte, durchgängige cop culture, die Behr Jahrzehnte später beschreibt, wirkt daneben viel ausgeprägter.
Das ist kein Beweis – zwei verschiedene Länder, zwei verschiedene Jahrzehnte, zwei verschiedene Methoden lassen sich nicht direkt vergleichen. Aber es erlaubt eine beunruhigende Vermutung: Vielleicht hat sich die Cop Culture erst verhärtet – gerade unter dem wachsenden Druck von Öffentlichkeit, Medien und politischer Steuerung. Dann wäre sie nicht das Hindernis, das die Reform von Anfang an vorfand, sondern teils ihr Produkt. Je mehr von aussen gesteuert und beobachtet wird, desto stärker schliesst sich die Organisation nach innen. Es wäre dieselbe Rückkopplung wie zuvor: mehr Steuerung, nicht mehr Anpassung, sondern mehr Abschottung.
Kein heroischer Widerstand
An dieser Stelle ist eine Warnung nötig, damit die Cop Culture nicht zum Helden dieser Geschichte wird. Sie widersteht der Steuerung nicht aus edlen Gründen. Behr nennt sie werterelativistisch: Ihre Handlungsethik gründet nicht in festen Werten, sondern im erfahrungsbasierten Pragmatismus dessen, was im Alltag funktioniert. Das macht sie beweglich und alltagstauglich – und zugleich, wie Behr warnt, latent anfällig für autoritäre Politik. Das ist die Kehrseite dieses Werterelativismus: Was sich von aussen nicht auf feste Werte verpflichten lässt, lässt sich auch nicht umstandslos auf Menschenrechte, Deeskalation und Rechtsstaatlichkeit verpflichten.
Genau darin liegt die eigentliche Zumutung dieses Beitrags: Dass sich die Polizei nicht durchsteuern lässt, ist kein Grund zur Beruhigung – es ist ein Problem. Wer sie demokratisch führen will, kann sich weder auf blosse Weisung verlassen (sie erreicht die Handlungsebene nicht) noch darauf, die Kultur einfach machen zu lassen (sie ist nicht von selbst rechtsstaatlich). Beide bequemen Wege sind versperrt.
Bleibt die Frage, die den nächsten Beitrag trägt: Wenn Befehl nicht durchgreift und Druck verhärtet – wie steuert man dann eine Organisation überhaupt wirksam? Die Antwort führt zu einer anderen Art von Macht, die nicht befiehlt, sondern formt.
Teil 3 der Serie «Wer steuert die Polizei?» – Denkanstösse zu Polizei im Wandel.